Япония по форме правления – парламентарная монархия, поэтому деятельность и взаимоотношение центральных органов имеют черты, свойственные этой форме правления.
Император. Императорская династия Японии считается самой древней из всех сохранившихся наследственных монархий в мире и уходит корнями в 660 г.
до н. э. Царствование каждого Императора объявляется особой эрой, которая получает свое символическое значение. Так, название эры Мэйдзи означает «утренний рассвет», эры Сева – «светлое правление», нынешняя эра – эра Хэйсэй переводится как «установление всеобщего мира на земле и небесах».
12 ноября 1990 года официально заступивший на престол Император Акихито стал 125 правителем Японии.
Среди японцев сильны монархические настроения. До конца 1945 года император обладал огромной, фактически неограниченной властью. По Конституции Мэйдзи император провозглашался священной и неприкосновенной особой. Но после поражения во Второй мировой войне статус Императора значительно изменился. В первую очередь это связано с тем, что 1 января 1946 года Император Хирохито отрекся от своего божественного происхождения. Конституция 1947 года в ст.1 устанавливает статус Императора следующим образом: «Император является символом государства и единства народа, его статус определяется волей народа, которому принадлежит суверенная власть».
Важное значение имеет и ст.4, которая устанавливает норму, согласно которой «император не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти». Полномочия Императора перечислены в ст.6 и 7 Конституции. К ним относятся:
• Назначение премьер-министра, по представлению Парламента;
• Назначение главного судьи Верховного суда, по представлению Кабинета.
Император по совету и с одобрения Кабинета осуществляет такие действия, как:
Промульгация поправок и Конституции, законов, правительственных указов и договоров;
Созыв Парламента;
Роспуск Палаты представителей;
Объявление всеобщих парламентских выборов;
Подтверждение назначений и отставок высших должностных лиц (включая государственных министров), а также полномочий и верительных грамот послов и посланников;
Подтверждение всеобщих и частичных амнистий, смягчения и отсрочек наказаний и восстановление в правах;
Жалование наград;
Прием иностранных послов и посланников.
Принято считать, что все перечисленные функции носят формальный характер, поскольку инициатива Императора в этих вопросах не предусмотрена. Конституция Японии имеет особенность – в ней отсутствует формулировка о форме правления и не урегулирован вопрос о главе государства. Традиционно эти вопросы решаются следующим образом: по форме правления современная Япония является парламентарной салической монархией и совершенно естественно, что при такой форме правления главой государства будет наследный Император.
Для большинства японцев монарх – высший моральный авторитет, знаток истории, обычаев и традиций и поэтому образец для подражания. По мнению некоторых западных аналитиков, нельзя полностью исключать ситуацию, когда в условиях системного социально-политического кризиса реальный круг полномочий монарха может существенно расшириться, хотя это и запрещено действующими конституционными предписаниями.
Сегодня в Японии действует салическая система престолонаследия, т. е. женщины не допускаются к наследованию трона. Такую систему устанавливает Закон о престолонаследии. В 2001 году управление императорского двора представило доклад «О пересмотре системы престолонаследия», в котором весьма четко формулировался тезис о возможности вступления на престол женщины. В качестве основных звучали такие аргументы: 1. невозможность прерывания династической линии; 2. необходимо и на таком высоком уровне последовательно проводить принцип равноправия полов. В качестве доминирующей тенденции следует предположить, что система престолонаследия в Японии будет изменена, тем более что в истории Японии уже было восемь Императриц.
Парламент. Конституция провозглашает Парламент (Кокай) высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом страны (ст. 41). Порядок работы Парламента регулируется Конституцией Японии, законом о Парламенте 1947 года, регламентом Палаты представителей 1947 года и регламентом Палаты советников 1949 года.
Парламент Японии состоит из двух палат:
• Палаты советников (Ваншин) и
• Палаты представителей (Сюшин).
Конституция 1947 года устанавливает, что члены обеих палат являются выборными и представляют всю нацию.
Базовые правила проведения выборов закреплены в Конституции (ст. ст. 15, 44, 47), Законе о выборах на публичные должности от 15 апреля 1950 г.
Палата советников включает 252 советника, избираемых на шесть лет, с переизбранием половины состава советников каждые три года.
Палата представителей избирается на четыре года в количестве 480 депутатов (до 2000 г. количество депутатов составляло 500 человек).
Палата представителей может быть распущена актом Императора по требованию Правительства, верхняя палата роспуску не подлежит.
В соответствии с Законом о выборах на публичные должности активное избирательное право на выборах в обе палаты предоставлено гражданам в возрасте от 20 лет, проживающим в избирательном округе не менее трех месяцев и внесенным в списки избирателей; пассивное – от 25 лет для Палаты представителей и 30 лет для Палаты советников.
Основу парламентской избирательной системы составляет смешанная система, сочетающая в себе элементы мажоритарной и пропорциональной систем.
С 1996 года выборы стали проводится по новой избирательной системе, согласно которой 280 депутатов Палаты представителей избираются от одномандатных округов, а 200 – по 11 региональным блокам по спискам политических партий пропорционально полученным голосам избирателей. При такой избирательной системе каждый избиратель имеет два голоса. Один голос он отдает за конкретного кандидата, а другой – за политическую партию.
Палата советников также избирается по смешанной системе. 152 советника избираются от 48 многомандатных округов (2-8 советников от округа). Кроме того, создается общенациональный округ, в котором избиратели голосуют за одну из политических партий.
Депутаты и советники имеют свободный депутатский мандат, вопрос о лишении или признании недействительным которого решает соответствующая палата 2/3 голосов (ст. 55 Конституции). Парламентарии не несут ответственности в связи со своими выступлениями, высказываниями и голосованием в палатах, пользуются ограниченным депутатским иммунитетом.
Обе палаты японского Парламента работают автономно. Общее заседание проводится при открытии парламентской сессии. Парламент Японии работает сессионно.
Парламент Японии наделен весьма обширными полномочиями. Помимо основных функций (законодательная, финансовая и контрольная) в компетенцию Парламента входит следующее:
• Парламент определяет главу правительства, избирая его из числа своих членов (ст. 67 Конституции);
• Одобряет международные договоры;
• Инициирует конституционные поправки;
• Формирует суд импичмента;
• Участвует в формировании некоторых органов исполнительной власти (например, Центральной комиссии по контролю за выборами, Совета ревизоров, Совета по делам персонала и т. д.).
Главной задачей Парламента является принятие законов и государственного бюджета.
Правительство Японии. Как установлено ст.65 Конституции Японии, «исполнительная власть осуществляется кабинетом». В соответствии с принципом разделения трёх ветвей власти кабинет (найкаку, СаЫпег) является высшим органом исполнительной власти.
Нормативно-правовая база, регулирующая вопросы организации и деятельности правительства Японии, сформировалась в первые послевоенные годы. Наряду с соответствующими положениями конституции ее составляют Закон о кабинете министров (1947 г.) и Закон об организации государственного управления(1948 г.).
Нынешняя реорганизация правительственной структуры проводится очень тщательно. К подготовке административной реформы приступили достаточно давно, но началась она в 1996 году, когда в рамках ЛДПЯ был разработан проект широкой структурной реформы в виде «взгляда Хасимото». Концепция, разработанная Советом административной реформы возглавляемым Рютаро Хасимото (на тот момент Премьер-министром Японии) была опубликована в декабре 1997 года и подразумевала усиление роли Премьер-министра и реорганизации центральных министерств. На основе этой концепции Кабинет министров Японии подготовил проект Основного закона о реформе министерств и управлений, который был принят Парламентом в июне 1998 года. Закон утверждал две цели:
1) Сокращение числа министерств и управлений с 22 до 12;
2) Укрепление руководящей роли премьер-министра.
Установки этого закона были приняты Парламентом Японии в июле 1999 года. Таким образом, была сформирована юридическая основа крупной организационной перестройки почти всех звеньев правительственного аппарата. На реализацию программы было отведено 1,5 года. В рамках новой структуры Правительство Японии функционирует с 1 января 2001 года.
Наиболее важным конституционным положением, определяющим место Правительства Японии в системе государственных органов, является норма о том, что премьер-министр избирается Парламентом, а Правительство несет коллективную ответственность перед Парламентом. Конституция Японии предусматривает, что премьер-министр избирается из числа членов Парламента, а результаты голосования утверждаются парламентской резолюцией. Государственных министров назначает премьер-министр. Согласно результатам административной реформы 1998 – 2000 гг. состав Кабинета министров не должен превышать 14 государственных министров, но по решению главы правительства разрешено иметь до трех министров особого назначения.
Сейчас в структуре Правительства Японии девять министерств: общих дел, земель и транспорта, труда и благосостояния, просвещения и науки, финансовых дел, экономики и промышленности, иностранных дел, юстиции и сельского, лесного и рыбного хозяйства.
В Кабинете министров Японии отсутствуют должности министра обороны, военно-морского министра, а также министра внутренних дел (силами самообороны руководит министр без портфеля – начальник управления национальной обороны, большинство же функций обычно возлагаемых на МВД, выполняет министерство общих дел).
Кабинет министров выполняет преимущественно политические функции, наряду с этим осуществляется и административная деятельность, для координации которой создан секретариат кабинета. Он руководит деятельностью централизованной администрации Японии, в состав которой в соответствии с Законом об организации государственного управления входят: канцелярия (фу), министерства (сё), комитеты (иинкай) и управления (те). Комитеты и управления могут создаваться при канцелярии и министерствах.
Следует отметить, что понятие правительства и его место в системе исполнительной власти претерпели в Японии существенные изменения после Второй мировой войны. В довоенный период члены кабинета напрямую не подчинялись премьер-министру и при принятии решений пользовались значительной самостоятельностью. Министры не нуждались в согласовании своих решений на правительственном уровне. Премьер-министр выступал «первым среди равных», лишь символизируя единство правительства. На деле он был своего рода «администратором» правительства, не выполняя при этом функций политического лидера и не являясь центром принятия управленческих решений.
Парламентско-кабинетная система правления предполагает, что и сам премьер-министр, и более половины членов кабинета должны быть депутатами парламента. На практике же депутатами парламента является подавляющее большинство членов правительства. Парламентско-кабинетная система правления позволяет членам правительства принадлежать сразу к двум ветвям власти – законодательной и исполнительной.
Правительство Японии несет коллективную ответственность переде парламентом (ст. 66 Конституции). Данная норма преследовала цель поставить исполнительную власть под контроль депутатов парламента, которые представляют своих избирателей.
Кабинет состоит из премьер-министра, который возглавляет его, и государственных министров (кокуму-дайдзин).
Государственные министры должны быть назначены в своем большинстве из числа депутатов парламента (ст.68 Конституции) и являться гражданскими лицами (ст.66). Назначение их производит премьер-министр. Император лишь подтверждает эти назначения (ст.7).
Допустимое число государственных министров в ходе реформы было сокращено, по закону о кабинете министров (ст.2) оно установлено «в пределах 14» (было «в пределах 20») с оговоркой о возможности увеличения до 17 в случае особой необходимости.
Статьей 73 Конституции определены следующие функции Правительства Японии:
• Добросовестное проведение в жизнь законов, ведение государственных дел;
• Руководство внешней политикой;
• Заключение договоров (с предварительным или, в зависимости от обстоятельств, последующим одобрением Парламента);
• Организация и руководство гражданской службой в соответствии с нормами, установленными законом;
• Составление бюджета и внесение его на рассмотрение Парламента;
• Издание правительственных указов в целях проведения в жизнь положений настоящей Конституции и законов;
• Принятие закона о всеобщих и частных амнистиях, смягчении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах.
Таким образом, кабинет обладает широкими полномочиями. Ему принадлежит вся полнота исполнительной административной власти в стране, он может оказывать влияние на законодательный процесс, играет важную роль и в формировании судебной власти.
Премьер-министр (найкаку-соридайдзин, Ргime Мinister) предлагается из числа депутатов парламента, он должен являться гражданским лицом (ст.66). Его выдвижение должно предшествовать всем прочим делам парламента. Когда палаты парламента приняли различные решения о выдвижении, и соглашение по кандидатуре премьера не достигнуто на объединенном заседании обеих палат, а также, когда палата советников не приняла своего решения в течение 10 дней после выдвижения премьера нижней палатой (исключая время перерыва в работе парламента), то решением парламента автоматически становится решение палаты представителей (ст.67). Назначение исполняется императором по представлению парламента (с.6).
Обязанности премьера подразделяются на три группы: он является главным министром (премьером) в отношениях с кабинетом министров, он — ответственный министр — руководитель канцелярии кабинета и в этой части ведет работу, аналогичную министрам — руководителям других министерств. Премьер имеет должностные обязанности в качестве ответственного министра и в отношении вспомогательных отделов, непосредственно входящих в кабинет.
В структуру кабинета министров входят подразделения непосредственной помощи кабинету (найкаку-но тёкудзоку-но ходзё букёку). Важнейшим среди них является секретариат кабинета (найкаку-камбо).
Секретариат кабинета обеспечивает непосредственную помощь и поддержку премьер-министру. В его обязанности сегодня входят: формирование повестки, подготовка вопросов, выносимых на заседание кабинета; планирование, конкретная проработка, общая координация базовых направлений политического курса кабинета, сбор и анализ информации по этим направлениям политики; координация, необходимая для обеспечения единства и согласованности в деятельности всех административных подразделений.
Состав секретариата кабинета значительно расширен и усилен за счет «политиков» и введения дополнительных должностей высокопоставленных чиновников. Предусмотрена также возможность назначения на эти должности «выдающихся лиц», не являющихся государственными служащими.
Руководит работой секретариата генеральный секретарь кабинета (найкаку-камбо-тёкан) — чиновник в ранге государственного министра. Традиционно на этот пост премьер-министр назначает влиятельного и опытного политика из собственной внутрипартийной фракции .
Судебная система. Судебная власть в Японии по сравнению с другими ветвями власти подверглась в послевоенный период наиболее радикальной реформации. Наиболее заметное влияние на нее оказала англо-саксонская правовая система.
По действующей Конституции судебная власть независима и подчиняется только Конституции и закону.
С 1947 года в Японии учреждена единая судебная система, действует пять видов судов: Верховный суд, высший суд, местный (районный) суд, семейный суд и первичный суд.
Высшим судебным органом является Верховный суд, состоящий из главного судьи, назначаемого императором по представлению Кабинета, и 14 судей, назначаемых Кабинетом министров. Назначение судей Верховного суда утверждается всенародным референдумом во время ближайших выборов в Палату представителей; затем такие референдумы повторяются каждые 10 лет (ст. 79 Конституции). По достижении 70 лет судья Верховного суда выходит на пенсию.
Верховный суд заседает в Токио (ст. 6 Закона о судах), заседания проводятся в полном составе или в составе отделений (ст. 9 Закона о судах). В состав Верховного суда входят три отделения по пять судей в каждом.
Основной функцией Верховного суда является конституционный контроль, также он выступает судом последней инстанции при рассмотрении любых дел. Японские юристы отмечают большую консервативность Верховного суда. Так, профессор Е. Нода отмечает: «В первые двадцать пять лет своей деятельности он признан неоституционным только одно положение закона. С 1948 по 1956 гг. он рассмотрел в общей сложности 41991 иск о конституционности – более чем 5000 исков в год!» .
Помимо этого Верховный суд осуществляет полномочия судебного управления. Он наделен властью устанавливать правила процедуры судопроизводства, работы адвокатов, внутреннего распорядка в судах, а также правила управления судебными делами (ст. 77 Конституции).
В Японии 8 высших судов, заседающих в крупных городах. В их состав входит председатель и судьи, число которых устанавливается Верховным судом для каждого высшего суда отдельно. Высший суд является апелляционным судом, который принимает к рассмотрению все виды апелляций на решение судов первой инстанции; а также судом первой инстанции по делам о государственной измене и другим преступлениям против государства. Все дела рассматриваются коллегией из 3 судей, коллегия из 5 судей рассматривает дела о некоторых государственных преступлениях.
Судом первой инстанции по большинству гражданских и уголовных дел является районный и местный суд. Таких в Японии 50 (по одному в каждой префектуре и 4 на острове Хоккайдо). Районные суды состоят из судей и их помощников. В районных судах не всегда применяется принцип коллегиальности, часто дела рассматриваются судьей единолично.
В качестве специальной категории судов первой инстанции в Японии действуют семейные суды. По статусу они приравнены к районным судам, но не имеют юрисдикции над первичными судами. В состав семейных судов входят судьи и помощники судей. Семейные суды очень редко заседают коллегиально. К юрисдикции семейных судов относится вынесение решений по следующим категориям дел: касающихся преступлений, совершенных несовершеннолетними, по делам о защите детей, регулируемым ст. 37 Закона о детях 1948 года и по делам, отнесенным к ведению семейных судов законами о процедуре ведения местных дел 1947 г. и о гражданском статусе 1947 года.
В Японии действует около 450 первичных судов, которые также относятся к судам первой инстанции. Судьи первичных судов не обязательно должны иметь юридическое образование. Заседает судья единолично, но большое участие в деятельности первичных судов осуществляют народные наблюдатели, которые могут высказывать свое мнение по поводу дел, рассматриваемых в суде, давать советы, но при этом не являются составной частью первичных судов. К юрисдикции первичных судов относится рассмотрение в первичной инстанции гражданских дел с небольшой суммой иска, пределы которой периодически пересматриваются Верховным судом, а также уголовных дел некоторых категорий преступлений, наказание за которые не превышает трех лет.